В течение весны-осени 2007г. в Химкинском суде шло разбирательство по уголовному делу в отношении члена АКМ Володара Коганицкого,  задержанного во время митинга 22 апреля с.г. в Химках. Митинг был посвящен как вопросам социальным, так и наиактуальнейшему на тот момент вопросу о разорении захоронений советских летчиков около НПО имавочкина с целью освобождения приглянувшегося кому-то участка земли. После митинга в электричке были жестоко избиты возвращавшиеся с него комсомольцы. Почти все они были привлечены "за административное правонарушение" (несанкционированный митинг), а на одном товарище, Володаре Коганицком, администрация и силовики решили отыграться, заведя на него уголовное дело. Рассмотрение длилось полгода. В результате Володару было припаяно условное наказание длиной в три года.

Подобные случаи становятся обыденностью в путинской ЭРЭФии. Интересно, что это подтвердил даже Уполномоченный по правам человека в РФ В.Лукин. Мы приводим отрывки из его доклада Госдуме, описывающего подобную практику, характерную для всех регионовРоссии (напечатано в "Россисйской газете" от 28 июня 2007г.).

 

О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания

Закон сильнее власти

Вызвавшие большой общественный резонанс события на улицах и площадях ряда крупнейших городов нашей страны в первой половине 2007 года с особой силой высветили системную проблему реализации на практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это предусмотрено статьей 31 Конституции Российской Федерации. «Под раздачу» правоохранителей с дубинами, стремящихся не допустить проведения публичного мероприятия, попадают порой не только радикальные оппозиционеры, но и пенсионеры, протестующие против так называемой «монетизации» льгот, и футбольные болельщики, и просто случайные прохожие. По сообщениям СМИ, инцидент такого рода произошел, в частности, и в подмосковном городе Химки, где 22 апреля с.г. сотрудники ОМОНа весьма жестко (чтобы не сказать - жестоко) обошлись с участниками митинга против демонтажа памятника героям Великой Отечественной войны и эксгумации их могил по распоряжению местных властей.

Дежурно отрицая факты неадекватного применения силы, представители МВД и других органов власти обычно объясняют свои действия необходимостью пресечения неких «несанкционированных» или «несогласованных» манифестаций. Подобная позиция в лучшем случае указывает на весьма субъективное понимание должностными лицами положений статьи 31 Конституции Российской Федерации, а также Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ.

1. Нормативно-правовое регулирование права на мирные собрания

Право граждан собираться мирно и без оружия как одно из важнейших политических прав закреплено в целом ряде международных и национальных нормативно-правовых документов.

Международный пакт о гражданских и политических правах, определяет, что право человека на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом в интересах обеспечения государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц1.

Конституция Российской Федерации гарантирует, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование2.

1.1. Уведомительный порядок проведения публичного мероприятия

Вплоть до 2004 года нормативно-правовое регулирование права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 N 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», с некоторыми изменениями продленного Указом Президента Российской Федерации от 25.05.1992 N 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».  Принятый 19 июня 2004 года Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» N 54-ФЗ стал большим шагом вперед в развитии российской демократии.

Упомянутый федеральный закон эффективно вводит уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Суть нововведения в том, что, согласно п. 7 ст. 2 этого закона, организатор публичного мероприятия не испрашивает у органа исполнительной власти или местного самоуправления разрешения на его проведение, а лишь информирует о своих намерениях. Соответственно, ч. 1 ст. 10 того же закона предусматривает право организатора публичного мероприятия на информирование граждан о месте, времени и целях его проведения с момента подачи уведомления об этом.

1.2. Цели и место проведения публичного мероприятия

Закон исчерпывающе определяет публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Следует согласиться с рекомендациями, содержащимися в Руководящих принципах Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которым, например, призывы к насиль-ственному изменению (свержению) конституционного строя составляют достаточную основу для прекращения публичного мероприятия. Соответственно, действия властей направленные на прекращение подобного публичного мероприятия, не являются нарушением права на мирные собрания. С другой стороны, публичное осуждение действующих властей, призывы к их отставке или наказанию законными средствами, равно как и публичное выражение мнения о необходимости изменения конституционного строя путем применения предусмотренных законом процедур, не должны ограничиваться, ибо они вписываются в общепринятую концепцию обеспечения права на свободу слова и собраний.

Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого месте. Однако такой вид публичного мероприятия, как, например, пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или мнений. По этой причине его участники, как правило, обоснованно негативно воспринимают предложения об изменении места проведения своего мероприятия. Кроме того, как закон, так и элементарная логика подсказывают, что любое публичное мероприятие вообще проводится для привлечения внимания общества к каким-либо проблемам. Проведение публичного мероприятия в таком месте, где сделать этого нельзя, объективно лишено смысла.

Следует, однако, заметить, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» имеет лазейку, позволяющую властям не допустить проведения публичного мероприятия, запретить которое они формально не могут. Согласно ч. 5 ст. 5 указанного закона, организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти или местного самоуправления «не было согласовано» изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения этого мероприятия. Наличие в законе приведенного выше положения чревато тем, что любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия относительно места и времени его проведения, будут решаться в пользу первых. Что, по всей видимости, не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий.

Весьма спорной в этой связи представляется устанавливаемая некоторыми такими актами практика нормативного определения постоянных мест, где только и разрешается проводить публичные мероприятия.

... закон определяет лишь места, где проведение публичных мероприятий запрещается, тем самым позволяя их в любых других местах на основе принципа «все, что не запрещено, - разрешено». Практика же, описанная выше, опирается на прямо противоположный принцип - «все, что не разрешено, - запрещено».

В действующем Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закреплен перечень мест, в которых не допускается проведение публичного мероприятия.

В соответствии с тем же федеральным законом, порядок проведения публичных мероприятий на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включающего Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

Как будто в рамках той же логики федеральный закон предоставляет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных мероприятий на любых территориях, которые они своим решением объявят памятниками истории и культуры. На деле, однако, это положение федерального закона представляется необоснованно расширительным и допускающим произвольное толкование.

Постановлением администрации Алтайского края N 34 от 3 февраля 2006 года утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения площади Советов для сохранения культурного облика города Барнаула и исторических традиций Алтайского края, она используется только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города.

Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 года, подтвержденным кассационным определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 года, данный раздел постановления краевой администрации признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу...

Столь же неоднозначным оказывается на практике и используемое в федеральном законе понятие «непосредственно прилегающая территория».

Отсутствие нормативного определения указанного понятия открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного толкования понятия «непосредственно прилегающие территории» обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов Российской Федерации.

1.3. О прекращении публичного мероприятия

Согласно закону, прекращение публичного мероприятия - это не одномоментный акт, а многоэтапная процедура, по сути дела нацеленная на то, чтобы избежать или максимально снизить вероятность применения силы к его участникам. Именно поэтому ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает, что обоснованное указание о прекращении публичного мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем напрямую его участникам. И что в обоих случаях как организаторам, так и участникам публичного мероприятия необходимо предоставить разумное время для выполнения указания о его прекращении.

Применение силы для прекращения публичного мероприятия, как бы «зашифрованное» в стандартной формуле «действия в соответствии с законодательством Российской Федерации», согласно ч. 2 и ч. З ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», допускается только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, требующих экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.

В целом же должностные лица по поддержанию правопорядка должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход ориентируют общепринятые международные стандарты и в частности Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями в сентябре 1990 года. Принципиально важно при этом, что, как подчеркивается в ст. 8 этого документа, «внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для любого отступления от настоящих Основных принципов».

 Принципиально важной представляется норма, обязывающая органы государственной власти или местного самоуправления, которым адресованы вопросы, ставшие причиной проведения публичного мероприятия, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия (ч. 2 ст. 18). Такие решения совсем не обязательно должны предусматривать согласие с требованиями участников публичного мероприятия. Однако приниматься они должны всегда, хотя бы в знак уважения государства к мнению своих собравшихся на манифестацию граждан.

2. Практика проведения мирных собраний

2.1. Порядок подачи и приема уведомлений о проведении публичных мероприятий

Закон предусматривает для органа власти единственный канал общения с организатором публичного мероприятия до его проведения - процедуру приема уведомления об этом. Вполне понятно поэтому, что за неимением других законных средств именно процедура уведомления используется некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные собрания.

 Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии. Со своей стороны, согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 того же закона, орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона.

Таким образом, федеральный закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Но зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это право себе присвоить, включая в собственные законы положения о «признании уведомления не поданным», о «нерегистрации уведомления», об «отказе в принятии уведомления» и т.п.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного самоуправления.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования.

В принципе обширный и не единообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает в противоречие с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Рассмотрение уведомлений в администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней российской традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность наступления для него правовой ответственности за не вполне согласующиеся с законом решения. Не случайно поэтому отдельные руководители субъектов Российской Федерации порой «смело» берут на себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.

Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в чч. 3 и 4 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в той или иной степени продублировано в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования, вызывающие серьезные возражения.

Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа. Подобное требование представляется чрезмерным и неконституционным.

Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный список требуемых документов включает:

1. Копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции.

2. Письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций.

3. Решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом.

4. Копию протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленную печатью и заверенную уполномоченным лицом.

5. Нотариально заверенную копию документа о регистрации политической партии (или иного объединения).

6. Нотариально заверенную копию устава политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенную копию документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего не на основании устава.

Изучение приведенного списка требуемых документов, как представляется, свидетельствует о том, что он придуман с единственной целью - максимально затруднить гражданам России реализацию их конституционного права на мирные собрания.

2.2. Процедура согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий

Федеральный закон позволяет органам власти обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения закон не конкретизирует, скупо указывая лишь на то, что они должны быть мотивированными (ч. 5 ст. 5) или обоснованными (п. 2 ч. 1 ст. 12). На этом фоне сложился и действует бесконечно широкий спектр объяснений невозможности (нежелательности) проведения публичного мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы. Лишь немногие из этих объяснений убедительны и понятны. Большинство же, напротив, искусственны, а то и просто анекдотичны. Ясно, однако, что «мотивированность» и «обоснованность» - понятия сугубо оценочные. Обвинение органов власти в том, что они применяет их тенденциозно или без должной изобретательности, сплошь и рядом может оказаться недоказуемым. Проблема, как представляется, лежит в иной плоскости.

Публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или тем более в «резервацию» типа стадиона, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Вывод, как представляется, очевиден: предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются.

Особо следует сказать о том, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только его время и место. Напротив, право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например провести митинг вместо демонстрации или шествия, указанный федеральный закон не предусматривает.

В связи с этим явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации практика «согласования» формы проведения публичного мероприятия носит, по мнению Уполномоченного, не правовой, а сугубо политический характер.

Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. В принципе нарушение этих сроков, очевидно, позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отдельные российские судьи, не боясь испортить отношения с местной администрацией, рассматривают несоблюдение должностными лицами сроков согласования как нарушение конституционного права на свободу собраний. Чаще, однако, суды находят «тонкие» формулировки, позволяющие закрыть глаза на не опирающиеся на закон действия должностных лиц.

2.3. Практика фактического запрета публичных мероприятий

Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета органами власти.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» однозначно устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого следует подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления представителей органов власти некоторых субъектов Российской Федерации о запрете того или иного публичного мероприятия, ни широко распространенная «тихая» практика фактического запрещения публичных мероприятий под предлогом «несогласования» уведомлений об их проведении, в сущности, не имеют под собой правовых оснований.

С учетом сказанного, Уполномоченный вынужден констатировать, что установленный Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомительный порядок проведения публичных мероприятий имеет безосновательную в правовом отношении тенденцию к превращению в фактически разрешительный.

Положение, при котором закон устанавливает одну норму, а на практике применяется другая, прямо противоположная, представляется наихудшим из всех возможных. Оно подрывает веру граждан в закон, побуждает должностных лиц к лицемерию и произволу, иначе говоря, наносит серьезный ущерб правовым основам государства и нравственным устоям общества.

Результатом описанного положения все чаще становится цепная реакция, мягко говоря, «творческого» обращения с законом. Не опирающийся на закон запрет мирного публичного мероприятия легко и логично влечет за собой неадекватное, а значит незаконное применение силы для его прекращения, столь же незаконное массовое задержание «без протокола» рядовых участников мероприятия, преследование под надуманными предлогами организаторов мероприятия, порой еще до его начала.

3. Выводы и рекомендации

Четких и исчерпывающих оснований для запрета публичного мероприятия закон, как известно, не устанавливает. При этом, однако, в силу некоторой недоговоренности отдельных своих формулировок он, при известном насилии над здравым смыслом, допускает использование технической процедуры «согласования» в целях фактического запрета публичного мероприятия органом власти. Что, собственно говоря, и воспроизводит предпосылки для объективного конфликта между организаторами публичного мероприятия и органами власти.

В нынешних условиях перед гражданским обществом и государством стоит иная задача - научиться строго и единообразно соблюдать букву и дух действующего Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Главное при этом в том, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти, а органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный. По мнению Уполномоченного, для выполнения этой задачи следует исходить из того, что:

- органы власти не имеют законных оснований разрешать или запрещать проведение публичных мероприятий;

- публичное мероприятие, уведомление о котором было подано в установленный законом срок, не может быть объявлено несогласованным, если органы власти не отреагировали на него в соответствии с требованиями закона;

- обоснованное, аргументированное и равноценное предложение органов власти об изменении места и времени проведения публичного мероприятия подлежит реальному согласованию с организаторами мероприятия и не может рассматриваться как директивное указание, за неисполнение которого они могут быть привлечены к административной ответственности;

- при невозможности согласования с организаторами публичного мероприятия предложения об изменении места и времени его проведения органам власти предоставлена возможность доказать обоснованность, аргументированность и равноценность своих предложений в суде;

- заявленная организаторами форма публичного мероприятия не может быть объектом согласования;

- органы власти несут основную ответственность за безопасность участников публичного мероприятия;

- органы власти имеют право в строго предусмотренной законом форме принять меры для прекращения публичного мероприятия, если оно приобретает немирный характер или если его участники нарушают действующее законодательство;

- органы власти обязаны принять меры для привлечения к ответственности всех лиц, допустивших нарушение действующего законодательства во время проведения публичного мероприятия;

- все вопросы, связанные с проведением публичных мероприятий, должны рассматриваться судами вне очереди.

Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации

В.Лукин

 

1 Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1966, вступил в силу 23.03.1976, Президиум Верховного Совета СССР ратифицировал указанный пакт 16.10.1973).

2 Статья 31 Конституции Российской Федерации.